Investícia do znevýhodnených uchádzačov o zamestnanie má zmysel

Prostriedky vynaložené na aktívne opatrenia na trhu práce sú na Slovensku nižšie, ako je priemer Európskej únie. Ak by štát chcel dobehnúť ostatné krajiny, musel by objem prostriedkov zdvojnásobiť. Prijímané opatrenia však v tejto oblasti pomáhajú. Tvrdí to riaditeľka Inštitútu sociálnej politiky na ministerstve práce Lucia Fašungová. Inštitút analyzuje jednotlivé opatrenia a navrhuje odporúčania na ich zlepšenie. Podľa Fašungovej je pre Slovensko kľúčové investovať do vzdelávania, ale aj do budovania infraštruktúry.

Aká je úloha Inštitútu sociálnej politiky na ministerstve práce, čím sa zaoberáte?

Ministerstvo je kľúčovým hráčom štátu pri plnení jeho prerozdeľovacej funkcie, ako i pre oblasť štátnych intervencií. Kompetenčne zastrešuje oveľa väčšiu problematiku ako ostatné rezorty, čomu zodpovedá aj objem zdrojov, ktorými disponuje. Napríklad len na program sociálnej inklúzie, ktorý zahŕňa všetky príspevky a dávky, ide vyše dvoch percent hrubého domáceho produktu. Agenda je teda obrovská a veľké sú aj naše výzvy. Inštitút ako hlavná analytická jednotka ministerstva práce analyzuje verejné politiky a formuluje odporúčania na ich zlepšovanie. Inštitút vznikol rozhodnutím ministra začiatkom roka 2017 transformáciou menšej analytickej jednotky pod mojím vedením. V súčasnosti ISP tvorí tím 20 ľudí, ktorí sa zaoberajú rôznymi témami v oblasti trhu práce a v sociálnej oblasti. Ide o prirodzený vývoj, keďže po politikách založených a realizovaných prostredníctvom analytických nástrojov, dát a dôkazov dlhodobo volá aj Európska komisia.

Podľa čoho sa rozhodujete, ktorú oblasť alebo opatrenie je potrebné zanalyzovať, respektíve zistiť, aké výsledky prináša?

Disponujeme veľkým objemom dát, čo je naša výhoda oproti iným analytickým inštitútom. To nám umožňuje pri našej práci sa zasadzovať o využívanie najmodernejších metód, akými sú napríklad metódy strojového učenia, ktoré používajú aj veľké technologické giganty, ako Google pri automatizovanom prehliadaní množstva webstránok alebo Netflix pri zostavovaní odporúčaní filmov. Zároveň zavádzame “zlatý štandard” hodnotenia verejných politík prostredníctvom experimentálnych a kvázi experimentálnych metód. Tieto metódy majú výhodu v tom, že odhaľujú čistý efekt opatrení, a to tak, že sa porovnáva skupina, ktorá bola podporená v rámci opatrenia, so skupinou, ktorá podporená nebola, avšak má rovnaké alebo veľmi podobné charakteristiky. Typickým príkladom takýchto analýz sú naše hodnotenia nástrojov aktívnych politík trhu práce, pričom sme zhodnotili dva nástroje, a to projekt rekvalifikačných kurzov REPAS a efektivitu poskytovania príspevku na podporu rozvoja miestnej a regionálnej zamestnanosti.

Na akom projekte pracujete v súčasnosti?

Aktuálne máme rozpracovaný projekt zameraný na spoluprácu s inšpektorátom práce. Na základe dát pomáhame inšpektorom práce odhaľovať nelegálne zamestnávanie v teréne. Inšpektori majú úlohu odhaľovať nelegálnu prácu a nelegálne zamestnávanie, ale nevyužívajú pri tom žiadne ekonomické údaje ani údaje z minulých kontrol. My sme údaje o všetkých podnikateľských subjektoch prostredníctvom metód strojového učenia zanalyzovali a poskytli inšpektorátom zoznam subjektov, ktoré sú podozrivé a majú vyššiu pravdepodobnosť rizika nelegálneho zamestnávania.

Dospeli ste už aj k výsledkom? Dá sa aj takýmto spôsobom znižovať nelegálne zamestnávanie na Slovensku?

Máme prvú spätnú väzbu z kontrol v teréne z minulého roka. Vkladáme veľké nádeje do týchto metód, lebo sa ukazuje, že úspešnosť našich modelových prístupov je dva- až trikrát vyššia, ako je úspešnosť inšpektorátov práce pri odhaľovaní nelegálneho zamestnávania. Na základe týchto výsledkov plánujeme v spolupráci pokračovať a metodické prístupy zlepšovať. Doteraz sme pracovali iba s údajmi z Finstatu a s údajmi z minulých kontrol. Výzvou pre nás takisto zostáva identifikácia prevádzok, ktorá je pre vykonávanie kontrol kľúčová. Čiastočným riešením je spolupráca s finančnou správou, ktorá nám poskytla informácie o prevádzkach zo zavedeného projektu e-Kasa.

O koľko percent by sa vďaka týmto krokom dal znížiť objem “čiernej práce”?

Zatiaľ sa javí, že úspešnosť odhaľovania nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania je pri týchto modelových prístupoch dva- až trikrát väčšia. Naším cieľom je, aby sme inšpektorátom práce poskytli taký zoznam podozrivých subjektov, ktorý bude možné vzhľadom na ich kapacity a pracovné úlohy a plány skontrolovať celý. Až vtedy budeme môcť s úplnou istotou posúdiť úspešnosť modelov. Samozrejme, zvýšená úspešnosť zlepšuje podnikateľské prostredie, sociálnu situáciu a ochranu zamestnancov.

Štát sa snaží podporiť zamestnávanie na Slovensku rôznymi opatreniami. V predchádzajúcich analýzach ste sa zamerali na efektívnosť rekvalifikácií na Slovensku. S akým zameraním ľudia najčastejšie využívajú rekvalifikačné kurzy?

Podporení uchádzači o zamestnanie prostredníctvom rekvalifikácie sa zamestnali v 65 % prípadov a nepodporení v 61 % prípadov. Čistý efekt tohto opatrenia sú teda štyri percentuálne body. Ukázalo sa, že najčastejšie boli využívané práve také kurzy, ktoré znižujú čisté efekty tohto opatrenia. Ide o kurzy opatrovateľstva. Ako hlavný merateľný cieľ sme sledovali trajektóriu uchádzačov v podobe zamestnania sa na otvorenom trhu práce, ale iba na Slovensku. Predpokladáme však, že opatrovateľky často idú pracovať do zahraničia, čo čistý efekt opatrenia znižuje. Pozitívom však stále ostáva, že nie sú pasívne na úradoch práce alebo odkázané na pomoc v hmotnej núdzi.

Ukazuje sa teda, že do budúcnosti by sa mal systém rekvalifikácií zmeniť, aby pozitívne účinky pre slovenský trh práce boli väčšie?

Je to otázkou metodiky nastavenia merateľných cieľov, ktoré sú podmienené dátovými možnosťami. Vo všeobecnosti sa dá na to pozrieť aj z pohľadu cudzincov, ktorí pracujú na Slovensku. Oni pravdepodobne tiež prešli nejakými aktívnymi programami, ktoré nepredstavovali náklad pre Slovenskú republiku, ale odvádzajú tu dane a odvody. Takže nedá sa povedať, že ide o niečo nesystémové. To, že človek zostane ekonomicky aktívny, je určite pozitívne.

Celkovo sa zvyšujú náklady štátu na aktívne opatrenia na trhu práce? Ako je na tom Slovensko v porovnaní s ostatnými krajinami EÚ?

Celkový objem výdavkov na aktívne politiky trhu práce je nižší, ako je priemer krajín EÚ, zároveň je nižší, ako je priemer krajín V3. Na AOTP dávame menej ako 0,2 % HDP. Ak by sme sa chceli dostať na úroveň priemeru EÚ, tak by sme museli zdvojnásobiť objem finančných prostriedkov. I keď sa objem zdrojov každý rok zvyšuje, stále je v porovnaní s ostatnými krajinami nízky. Ako však vieme, nezamestnanosť v SR rapídne klesla, výzvou sa stala najmä práca so znevýhodnenými skupinami uchádzačov.

Mohlo by Slovensko na tieto účely viac využívať čerpanie eurofondov?

Aj tieto opatrenia sú v súčasnosti financované z eurofondov. Je predpoklad, že aj v ďalšom období budú financované, ale treba zvažovať ktoré a hodnotiť ich efektívnosť, aby sa financovali tie, ktoré majú zmysel, teda sú účinné a nákladovo efektívne. Zatiaľ sme zhodnotili len spomínané dve opatrenia, pri ktorých sa ukázal čistý pozitívny efekt.

Ako vyzerá typický nezamestnaný na úrade práce a ktorá skupina ľudí má stále problém nájsť si prácu?

Skladba nezamestnaných na jednotlivých úradoch sa líši. V priemere majú uchádzači o zamestnanie 40 rokov. V evidencii úradov práce je viac žien (55 %) ako mužov (45 %). Nezamestnanosť v pomere k aktívnemu obyvateľstvu je vyššia na východnom Slovensku a väčšina nezamestnaných má stredoškolské vzdelanie. Štvrtina z uchádzačov má základné vzdelanie a 10 % tvoria vysokoškoláci.

Pri rekvalifikačných projektoch sa zameriavate práve na tieto rizikové skupiny. Pomáhajú im rekvalifikácie?

V rámci analýzy sme sa pozreli aj na znevýhodnené kategórie a ukazuje sa, že rekvalifikačné kurzy pomáhajú znevýhodneným uchádzačom o zamestnanie alebo ľuďom, ktorí sú dlhodobo nezamestnaní, a to v nadpriemernej miere. Približne rok po absolvovaní rekvalifikačného kurzu boli šance na uplatnenie sa na trhu práce dlhodobo nezamestnaných o šesť percentuálnych bodov (p. b.) väčšie a u skupiny znevýhodnených o päť p. b. Zároveň sa ukazuje, že benefitom pre ľudí, ktorí absolvovali rekvalifikačný program, sú aj vyššie priemerné zárobky v porovnaní s ľuďmi, ktorí neboli podporení prostredníctvom tohto nástroja. Rozdiel v mesačných platoch dosahuje v priemere 30 eur.

V akom časovom horizonte sa dokážu štátu vrátiť vynaložené zdroje na rekvalifikácie?

Rekvalifikácie sú pomerne menej nákladné. Len počas rokov 2015 až 2017 absolvovalo až 45.000 uchádzačov o zamestnanie nejaký rekvalifikačný kurz. Priemerný mesačný výdavok na kurzy je 411 eur a po zohľadnení čistých efektov, teda rozdielu medzi skupinou podporených a nepodporených, sa výdavky štátu vrátia do troch rokov. To je veľmi dobrý výsledok. Určite má význam pokračovať ďalej v týchto projektoch. Aj medzinárodné skúsenosti zo zahraničia potvrdzujú, že takáto investícia do rozvoja ľudského kapitálu má veľký zmysel, najmä v prípade znevýhodnených uchádzačov o zamestnanie, akými sú napríklad dlhodobo nezamestnaní. Slovensko v súčasnosti vynakladá na rekvalifikačné kurzy len päť percent z celkového objemu výdavkov na aktívne politiky trhu práce, čo je desaťkrát menej, ako dávajú štáty EÚ v priemere. Preto je nutné tieto programy podporovať.

Slovensko má stále problém s dlhodobou nezamestnanosťou. Na aké opatrenia by sa mal štát zamerať?

Dlhodobá nezamestnanosť naznačuje štrukturálny charakter nezamestnanosti, neexistujú preto jej univerzálne riešenia. Na boj s dlhodobou nezamestnanosťou je preto potrebné hľadať dlhodobú nadrezortnú spoluprácu. Medzi systémové riešenia, ktoré sú kľúčové pre Slovensko, patrí kvalitný vzdelávací systém, ktorý reaguje na potreby trhu práce. Určite potrebujeme investovať do rozvoja ľudského kapitálu, ale nielen počas štúdia na škole, alebo keď sa človek v produktívnom veku ocitne na úrade práce, teda tzv. adaptabilita počas kariéry. Ukazuje sa, že nemenej dôležitá a nákladovo efektívna je investícia do predškolského vzdelávania vrátane rozvoja ľudského kapitálu v ranom veku. Tiež je dôležité budovanie infraštruktúry. Keď neexistuje nájomné bývanie, nie je dostatočne podporená mobilita, preto potom sú niektorí ľudia ťažko zamestnateľní v danom okrese alebo samotnej obci, kde pracovné miesta nie sú. Na strane dopytu, teda zamestnávateľov, je dôležité podporovať inovácie v slovenských firmách.

Sú prijímané dostatočné opatrenia v tomto smere?

V rezorte existuje viacero inštitútov okrem nástrojov aktívnej politiky trhu práce. Jedným z nich je inštitút sociálnej ekonomiky, ktorý bol zavedený v roku 2018 a ktorý má za cieľ dostávať na trh práce znevýhodnené alebo zraniteľné skupiny osôb. Od roku 2018 sa registrovalo približne 100 sociálnych podnikov, v ktorých pracuje 1000 ľudí, pričom väčšina z nich je znevýhodnená a zraniteľná.

Inštitút finančnej politiky v minulosti upozorňoval na viaceré riziká, že úrady práce sú poddimenzované, finančne podporované nástroje sú odlišné ako v zahraničí a nesmerujú na prioritné skupiny. Zmenila sa situácia na úradoch práce, zaoberali ste sa aj týmito problémami?

Táto štúdia vyšla v roku 2016. Situácia na úradoch práce sa odvtedy rapídne zmenila. Došlo k reštrukturalizácii, zmenila sa organizácia práce. Počas krízového obdobia nebola situácia na úradoch práce jednoduchá, kapacity boli poddimenzované, na jedného pracovníka pripadalo 400 až 450 klientov, čo bola neúnosná miera pre efektívnu prácu s klientom s dodatočným časovým priestorom. Takisto skúsenosti zo zahraničia ukazujú, že posilnené personálne kapacity, ktoré sa venujú poradenstvu, majú potenciál znížiť čas, ktorý trávia nezamestnaní v evidencii. Napríklad v Nemecku urobili experiment na 14 úradoch, ktorým výrazne posilnili personál v oblasti poradenstva. Vyťaženosť úradníkov bola na začiatku 1:250 klientov až 1:80 klientov. V experimentálnych úradoch túto vyťaženosť znížili na 1:70 klientov a ukázali, že oproti kontrolnej skupine sa znížil aj čas nezamestnaného v evidencii. Ak ešte niekde existujú na úradoch kapacity, ktoré nie sú optimálne rozložené, je to potrebné zmeniť.

Aké opatrenie by pomohlo úradom práce pri kontakte s nezamestnanými?

V rámci boja s nezamestnanosťou máme naštartovanú spoluprácu s úradmi práce a chceme im pomôcť s profiláciou uchádzačov o zamestnanie pri ich registrácii. Tá má obrovský význam. Ak je totiž uchádzač dobre zanalyzovaný, na základe vstupných údajov je možné pomocou metód strojového učenia určiť jeho riziko upadnutia do dlhodobej nezamestnanosti vrátane dĺžky evidencie. Ak budú úrady práce s takouto informáciou pracovať, môžu potom lepšie cieliť nástroje, ktoré majú k dispozícii a ktoré majú pre konkrétnu skupinu s daným profilom najväčší zmysel. Prvé výsledky analýzy budeme mať hotové v lete tohto roku.

Hovoríte o viacerých nástrojoch, ktoré sú k dispozícii pri práci s nezamestnanými. Ktoré plánujete v najbližšom čase vyhodnotiť?

Chceli by sme sa v najbližšom období pozrieť na opatrenia, ktoré sú často diskutované. Ide o menšie obecné služby, respektíve aktivačné práce, ktoré boli kritizované za ich nízku efektivitu. Avšak aktivačné práce nie sú iba súčasťou balíka aktívnych opatrení trhu práce. Majú širší súvis a presah na systém pomoci v hmotnej núdzi, čiže chceli by sme sa pozrieť na všetkých, ktorí pracujú nielen cez program aktívnej politiky trhu práce, ale aj v rámci podpory v hmotnej núdzi. Takisto sa plánujeme pozrieť aj na stranu dopytu. V tejto súvislosti by sme chceli urobiť listový experiment, ktorý má za cieľ odhaliť možné bariéry, predsudky, stigmu na strane zamestnávateľov voči takýmto nástrojom, a teda, či sa nestávajú nevýhodou pre uchádzačov o zamestnanie. Zároveň plánujeme postupne zhodnotiť čisté efekty všetkých nástrojov aktívnej politiky trhu práce a na základe výsledkov tak formulovať odporúčania na ich zlepšenie.